讨论、决定重大事项，即“重大事项决定权”（以下称决定权）是指人大及其常委会代表人民意志，依照法定程序，对本行政区域内的政治、经济和社会发展等各方面的重大事项作出决议或决定，并用国家强制力保证贯彻实施的国家权力，它是宪法和法律赋予地方人大及其常委会（以下称地方人大）的职权之一。多年来，各地人大对行使决定权开展了不少有效的实务性探索，也从理论上作了一些有积极意义的研究，但客观地看，地方人大行使决定权一直是最薄弱的环节和“短板”，还需要积极探索推进。

一、对决定权地位作用的再认知

    长期以来，地方人大，尤其是没有立法权的市县人大对宪法和地方组织法赋予的决定权、监督权、任免权“三类职权”的地位作用认识一直有偏颇，即在相对意义下，把监督权摆在“三类职权”中最核心的位置，而对决定权的地位作用则缺乏应有的认知，以致于在履行职责中将它放在一个“配角”的位置。比如，很多的地方人大每年都有一个较为完整的监督工作计划，尽列一年中听取和审议“一府两院”哪几个专项工作报告，组织代表视察、调查、检查活动多少次，评议哪几个政府部门工作，跟踪监督哪几项工作，等等，而对本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作中的重大事项并没有相应的计划，至多只是监督工作中的一个子项，决定权的行使在工作计划中几乎是缺位的。诚然，监督权是地方人大一个很有份量的职权，是我国监督体系中最重要的部分。但对于没有立法权的地方人大来说，决定权相比监督权和人事任免权更具有本质意义，它最能反映一切权力属于人民的国家权力机关的特性，是人民当家作主最本质的体现。这个基本判断，至少有三方面理由：

    一是从我国现行政权构架解读。“党委决策、人大决定、政府执行”是我国权力设置的基本特征。地方党委代表执政党领导地方国家政权和事务，决策权自然是其核心权力。地方人大作为地方国家权力机关，主要职责就是在同级党委领导下，依照法定程序，把党委的主张同人民和国家的意志统一起来，其表现结果就是制定颁布具有对本地区行政机关、司法机关、社会团体、公民都具有普遍约束力的决议或决定，毫无疑问，决定权就是人大的核心权力。政府的行政权与人大的决定权同出一源，都来自权力机关，党委的决策，人大的决定，都要通过政府的行政权来落实，所以，对于政府来讲，行政权是核心权力。我国的这一政权体系集中体现了“坚持党的领导，人民当家作主和依法治国”的有机统一。如果地方人大不是将决定权而是把监督权视为核心权力，那么党委对国家事务的领导就无从体现，而且人大与其他监督机关就无以区别，那么整个国家的政权体系就难以体现它的严密、科学与统一。

    二是从没有立法权的地方人大“三类职权”关系解析。地方人大行使职权，主要是通过作出决议或决定，把党委的决策用地方国家意志的形式表现出来，并通过监督来推进决定的实施，保证决定的落实。因此，从人大行使职权整体看，监督是为落实决定服务的，是决定权落实的保障性权力，而任免权则是决定权的延伸权，实质也是一种保障权，即通过对干部的任免，从组织上为决定权的落实提供保障。地方人大的“三类职权”是一个紧密联系并具有很强内在逻辑关系的有机整体，如果以监督权为核心，“三类职权”的逻辑关系就难以厘清。

    三是从地方国家机关权力地位上解道。地方人大之所以所以称为地方国家权力机关，就是宪法和地方组织法赋予了其讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。这个权力是“独有”的，“不能逾越和替代的”。 在地方人大的“三类职权”中，重大事项决定权是最主要、最根本的职权，是其他二项职权的基础，理当处于核心地位。否则，“权力机关”的特征在理论和实践上就难以体现，还不如叫做“监督机关”更为贴切。在国家权力体系中，地方人大的决定权不仅具有法律上“至高”的约束力，而且是独一不二的。只有把决定权作为地方人大的核心权力，才能从本质上确立它的政治地位，使其在国家权力体系中真正名至实归，才能切实发挥好地方人大的作用，也才能充分体现我国民主政治发展道路的特色。

二、地方人大行使决定权现状

    由于多种因素的制约，地方人大决定权的行使一直是现实中的“软肋”，在实际运行中可见一斑：

一是批准性决定远多于自主性决定，程序意义远大于实体意义。宪法和地方组织法规定，县级以上的地方各级人大决定权的具体内容很多，其中“听取和审查政府、人大常委会和‘一府两院’工作报告”、“审查和批准本行政区域内的国民经济社会发展计划、财政预算以及它们的执行情况”，“决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更”、“决定个别人事任免事项”、“授予地方的荣誉称号”等，都是地方人大的“规定动作”。这类“决定”除“授予地方的荣誉称号”外，每年都做。地方人大在做这类“决定”过程中，程序意义实际上远大于它的实体意义。

    二是原则性、表态性、号召性、被动性决定远多于主动性决定。地方人大在讨论、决定本行政区域内的重大事项方面，通常缺乏引领性、前瞻性、主动性，一般都是在同级党委就其中某一事项作出决策后，为保持与党委一致，履行将党委主张转化为国家意志的职责，地方人大也作出一个内容相同或相近的“决定”。比如，地方党委出台一个关于加强法制宣传教育方面工作的意见，地方人大也出一个相同内容的“决定”；地方党委制定一个关于构建和谐社会的文件，地方人大也紧随跟进；地方党委就新农村建设作出决策，地方人大也相应出台类似的“决议”。这种纯属原则性、表态性、被动性的务虚的决议或决定，在一些地方人大行使决定权中占了主要方面。

    三是决定的随机性较大。这是一个普遍性问题。在很多时候，一些地方人大往往为了不被社会议论决定权虚置，便在代表议案、建议中选出一项或几项作为作出决议或决定的理由。这当然并无不可，但这种决定常带有很大的随机性。

三、解决问题的取向

        1、积极推进党的执政方式转变。执政党既要着力加强又要切实改善对人大工作的领导，善于通过人大行使决定权，将自己的主张转化为国家的意志并成为人民的行为准则，并籍以推进依法治国。对于地方来说，党委支持人大依法行使决定权，就是对地方国家事务实行政治领导的一种主要方式，坚持这种方式就是坚持对人大工作的领导。地方人大应科学把握决定权的定位，正确认识和处理好党委的决策同人大依法决定的关系，正确认识和处理好决定重大事项同政府决定和管理地方国家事务的关系，解决好敢于和善于行使决定权的问题，立足本地区实际，在地方党委的支持下，为推进地方各项事业发展适时作出决定。地方“一府两院”要增强人大意识，对属于人大决定的问题，应主动提出议案，并通过行政权、司法权的正确行使，认真落实好人大决定的各项要求。

        2、创新方法，从实体与程序着手界定“重大事项”。就实体规定来看，由于重大事项本身具有的动态性，就给实际的界定带来相当大的难度。实践中，很多地方人大做了积极的探索，如将重大事项的范围、内容一一列举，这种试图对重大事项“事无巨细”界定的办法，在目前主客观条件下,很容易把问题复杂化。实际上解决这个问题，应该换一种思路，即从代议制民主框架内寻找路径。窃以为，对重大事项的理解和认定，在代议制民主条件下，大多数人大代表或常委会组成人员认为重要的事项，一般就代表了大多数公众所关注的内容。既然人大是受选民之托代行国家权力，那么就应该相信人大代表或常委会组成人员的判断力。因此，完全可以借鉴确定议案的方式，将提出重大事项议事原案的权力交还人大代表或常委会组成人员，然后再确定一个合理的联名人数即可。另外也可以由主任会议提出议事原案。这两种看似模糊的标准，不仅简单易行，而且也有科学性和操作性，这也是代议制民主的精髓。

    提出重大事项议事原案固然重要，但更为关键的是要通过一套严格的程序，去保障地方人大每一个决议或决定的出台都经得起推敲和检验，不偏离正确方向。因此，一个重大事项决定出台前，至少应经过这样一些程序：一是议事原案的提出，可通过人大作出规定的办法确定提出的主体、方式、联名提出的人数要求等，也可由主任会议提出；二是人大加强组织协调,组织独立调研，吸收专业人士和人大代表参与，或者委托专业机构进行可行性论证，提出建设性方案提供人大会议参考；三是讨论和审议，这是一个最关键的环节，即把重大事项议事原案提交人大会议进行广泛深入讨论，允许陈述各种观点理由，特别是要多听取异议的意见，以确保议事原案能够得到充分的论证；三是征求党委意见，地方人大常委会党组要及时向同级党委汇报有关情况，听取党委的意见；四是表决，即在充分论证基础上对议事原案进行表决，使之成为一种常态；五是公布，要以人大的名义发布，以体现严肃性和权威性；六是报备，地方人大常委会决定的重大事项要向同级人民代表大会报告并备案；七是监督实施，从程序上对如何监督实施作出必要规定。

        3、切实提高人大代表和常委会组成人员素质。通过加强学习来提高履职能力；通过搞好调研和科学论证，找准哪些重大事项需要作出决定；通过发扬民主，让人大代表和常委会组成人员敞开思想，充分发表意见，广泛凝聚共识；通过制度规范，严格按照程序办事；通过深化督查，及时纠正与决定相悖的做法，保证决定贯彻执行。

         4、建立健全落实机制，着力维护人大决定的权威。地方人大在力求决定权“落地”的同时，要特别抓好人大决定的各项要求的贯彻执行，以防止地方人大作出的决定“悬空”。为此，要建立健全人大决定的落实和责任追究机制，即在地方人大决“决定”的交办、执行、监督、检查、反馈、评价、等各个环节形成一个规范，以促进地方人大依法行使重大事项决定权的工作取得应有的实效。