审议意见是人大常委会组成人员审议“一府两院”专项工作报告，计划、预算执行情况和审计工作报告以及执法检查报告形成的书面综合意见，已作为一种独立的法律形态写入监督法，成为人大常委会监督“一府两院”工作的一种方式。但在工作实践中，由于审议意见针对性、可操作性不强，“一府两院”对审议意见的认识和研究处理不到位，人大对审议意见办理的跟踪落实不够等原因，其监督作用并没有很好体现。解决这个问题，在实际工作中应从以下方面着力。
    一、通过完善具体制度来增强审议意见权威
    从审议意见的本质和形成看，审议意见是常委会组成人员依法行使审议权、询问权和批评建议权的结果，具有多数性、一致性和集中性，而不是某个人或少数人的意见，其法律地位高于代表批评、建议和意见。然而，监督法对审议意见的性质、地位、形成、办理未作出明确规定，审议意见并没有像代表建议那样引起广泛重视。因此有必要以专门的制度或地方法规的形式对审议意见进一步规范、完善。2008年10月，曲靖市人大常委会根据监督法，结合实际，制定了《曲靖市人民代表大会常务委员会关于审议意见办理的办法》，对审议意见的性质、地位、形成、办理、督办等方面作出规定，尽管这个办法还有需要进一步探索、完善的方面，但毕竟使审议意见运作开始步入制度化、法制化、规范化。
    二、通过广泛宣传依法公开来扩大审议意见影响
    审议意见只有被人们充分认识和理解，才能得到广泛重视、支持。因此，要借助报纸、电视、电台、网站和人大内刊等载体，深入广泛宣传，不断扩大审议意见的社会影响面。一是按照监督法规定，对人大常委会提出的审议意见，“一府两院”应当研究处理，并报告研究处理情况。可见，审议意见具有一定的法律强制性和约束力。因此要进一步强化监督法等有关法律法规的学习宣传，突出宣传审议意见的重要性、必要性和法律性，让社会充分了解审议意见，支持人大运用审议意见开展监督；让“一府两院”从思想上树起“审议意见必须办理，不能办理必须说明理由”的观念，增强办理自觉性。二是加大审议意见及其研究处理情况的公开度。按照监督法规定，审议意见及其研究处理情况向本级人大代表通报、向社会公布。公开审议意见及其研究处理情况，将有力促进人大常委会提高审议意见质量，促进“一府两院”提高审议意见办理实效，提高审议意见监督实效。
    三、通过把好“四关”关来提高审议意见质量
    审议意见“质”是审议意见“效”的保证。提高人大常委会会议审议意见质量，一是要精心选题。除按照监督法规定的六条途径精心选题外，可公开向社会征集议题。审议议题确定前，要通过多种形式广征求意见，使议题更好地反映民意，求的社会各方理解、认可和支持。二是会前深入调研。主要是抓好四个环节，①明确调研或视察重点，提早将提纲分发人大常委会组成人员，让组成人员提前介入。②开展分组调查或视察。根据内容，分组调查或视察，能缩短工作周期，又有利于扩大调查面，让非驻会委员和人大代表参与。③创新调查或视察方式。可采用点面结合、好差结合、明暗结合、上下联动等方法，把听取汇报、实地察看、走访座谈、问卷调查、查阅案卷等形式有机结合，全面掌握议题情况。④认真分析研究。根据掌握的情况和资料，认真研讨，形成翔实报告，为组成人员审议提供参考。三是要依靠制度保障会中审议质量和效率。一方面要建立以书面发言为主、口头发言为辅的审议发言制度，规定组成人员在会前应拟好发言提纲，会中按提纲发言，如来不及发言将提纲交给记录人员。另一方面要建立专题发言制度，就议题需要解决的重点问题，分别安排组成人员专题调研并安排其作专题发言，以增强审议的深度。四是会后要认真归纳整理。将“审议发言”上升为“审议意见”还需要要走好三个程序。①认真整理归纳。人大有关工作机构整理审议意见，要努力做到“合法、客观、可行、规范”。合法，即指出问题、提出建议应有法律、政策依据；客观，即要充分集中组成人员的审议发言精华，又不能偏离组成人员的原意；可行，即要突出需解决什么问题、如何解决，力求具体明了，便于部门操作和办理；规范，即要规范准确用语，防止理解偏差。②广泛征询意见。审议意见初稿要印发全体组成人员征求意见，使之更加符合组成人员的本意；同时，要印发报告机关和相关职能部门征求意见，让他们从“办理”的角度提出意见，使之更加符合解决问题的实际。③严格审查把关。将较为完善的审议意见初稿，及时提交主任会议研究、审定，形成正式审议意见。
    四、通过制度规范操作程序来提高审议意见办理效率
    “一府两院”应建立完善办理审议意见的制度和操作程序。一是登记制度。“一府两院”办事机构在收到审议意见后，要进行登记、分类，根据其内容，理清哪些方面的意见应由政府、两院层面办理，哪些方面的意见由部门办理。二是研究制度。需由“一府两院”层面研究制定相关政策、措施的，要将该项审议意见提交其办公会研究处理；需由部门办理的，应明确一名领导牵头负责，并确定承办部门、单位，分解任务，明确责任，提出时限和质量要求。“一府两院”认为审议意见失当的，可陈述理由，由人大常委会进行复议。三是承办制度。承办单位要认真研究办理方案，确定分管领导，明确办理科室和办理要求，并落实办理责任人。四是反馈制度。对审议意见研究处理情况的反馈工作，先由“一府两院”办事机构根据各承办单位提交的材料进行综合，形成研究处理情况报告初稿；初稿送交人大相关工作机构征求意见、修改后，将报告稿送交牵头领导审阅签发，或提交办公会研究、审定，由主要领导签发，报人大常委会。
    五、通过健全工作机制来推进审议意见落实
    人大常委会要建立健全推进审议意见落实的工作机制。一是督办机制。审议意见发出后，人大常委会要根据其内容明确一名领导牵头负责督办，并确定相关工作机构人员组成督查组进行跟踪督办，定期向主任会议报告督办情况。主任会议视情况组织听取汇报、实地视察、专题调查等形式开展跟踪督查，提出建议，督促落实。对重要审议意见，以主任会议的名义组织专门班子负责督办。二是再审机制。人大常委会在收到“一府两院”研究处理审议意见情况报告后，要及时召开主任会议对报告进行审议。如对报告满意，即进入通报、公布阶段，该议题的审议就告一段落；如对报告不满意，则提出改进建议，退回报告机关重新研究处理、再次报告，或提请人大常委会对该项议题进行再次审议，作出决议交报告机关执行。三是问责机制。对审议意见无故拖延办理，或不如实报告办理情况，特别是对研究处理情况报告再审后作出的限期整改意见无故不落实的，要进行问责，区别不同情况，采取相应刚性监督措施进行处置，对审议意见的落空实施救济监督。四是激励机制。对办理认真、反馈及时、成果明显的承办单位，人大常委会应予以表彰奖励。此外，要将审议意见和研究处理情况报告抄送给组织、纪检等部门和上级主管部门，为他们考核承办单位及其负责人提供参考。
（作者通联：曲靖市人大常委会研究室）